略论立案监督的制度保障

赵景川 　　顾苗
（安徽大学法学院 合肥 230039）

摘 要：本文针对我国立案监督制度在实践中面临的困境，提出了改革和重构立案监督保障机制的主张。作者首先分析了当前我国立案监督保障机制的现状及成因，指出其不足之处，并认为立法的缺失是造成这种情况的根本原因；接着作者提出了改革和重构的思路：对公安机关的立案监督保障，立法应明确建立四层相应制裁措施，对人民检察院自侦部门的立案监督保障在保留目前这种内部监督的前提下，创设检察审查会制度，实现监督目的。
关键词：立案监督；制度保障；检察审查会
Discussion on safeguards of supervision over placing cases on file
Zhao jingchuan 　gu miao
(the school of law, Anhui university, Hefei, 230039)
Abstract: Directing against the predicament of supervision over placing cases on file in practice, this article holds that its safeguards should be reformed and rebuild. At first, the author analyzes the safeguards of supervision over placing cases on file in our country now, points out its weakness, and thinks that legislation is the fundamental reason. Secondly, the author raises his thinking: to public security organization, legislation should establish sanctionative measures at four layers;to procuratorial organization, legislation should reserve the internal supervision, and create examinational committee to achieve supervision over placing cases on file.
Key words: supervision over placing cases on file; systematic safeguard; examinational committee

有人类历史以来，监督一直是权力行使过程中的一个永恒的话题，因为“一切行使权力的人都会滥用权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[1]因此立案监督在刑事诉讼法的修改过程中也应运而生，但与其他诉讼监督制度相比，该制度的设计仓促而又粗略。“法的生命在于它的实施”[2]，立案监督制度要想在刑事诉讼中占有一席之地，良好的制度设计必不可少，显然当前的制度设计远远达不到这个要求。我国的不少学者已经对这个问题进行了研究，然而一个突出的问题仍未得到解决，即立案监督制度的保障机制怎样去建立？如何去运行？笔者在本文中试以我国现行法律规定为依据，对此问题进行探讨！
一、 立案监督制度保障机制的司法现状及成因
刑事诉讼法已经确立了对公安机关和人民检察院自侦部门立案工作的监督制度，但是一个不容忽视的事实是，立案监督工作总显得力不从心，人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边。通过下面这组数字的比较，可以清楚地看到这个事实：刑事诉讼法修改三年以来，全国检察机关共受理立案监督案件33960件，要求公安机关说明不立案理由29233件，公安机关接到说明不立案理由通知书后主动立案8883件，经审查认为公安机关不立案理由不成立通知立案16102件，公安机关已经立案15746件。[3]这种情况的存在严重的影响了人民检察院监督职能的发挥，对于立案监督制度的良性运行和健康发展极为不利。
从根本上讲，这是立法规定的缺失造成的：
（一） 刑事诉讼法第87条建立了对公安机关立案工作的监督制度，但这只
是一条原则性、笼统性的规定，缺乏具有可操作性的程序规定。虽然而后最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》对其程序规定进行了比较详细的补充，但我们应当看到，刑事诉讼法第87条及相关规定均是“柔性规定”，都只规定，“人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院的立案通知”。而对于公安机关拒不说明不立案理由和拒不执行人民检察院立案通知的行为如何处理，立法却没有规定相应的制裁措施，即对公安机关没有绝对的适用效力。而从理论上讲监督的重要特点是高度的权威性和强制性，因而缺乏强制力保障的监督只能徒具虚名，实际效果不得而知。立法对此的回避态度使得公安机关有了对抗立案监督的一块“挡箭牌”，也阻碍了立案监督制度的有效运行。在此情况下，实践中人民检察院往往通过以下措施解决与公安机关之间产生的冲突：（！）建立特别的工作制度，如立案监督协调机制，加强与公安机关的联系与沟通。发现监督线索后，自己先进行初查核实，再通知公安机关及时立案，尽量避免公安机关产生抵触心理；（！！）通过有关政府部门，主要是政法部门进行协调，保证立案监督的实现；（！！！）积极争取人大的支持，必要时报请人大个案监督，对公安机关拒不执行人民检察院通知的行为，由人大敦促公安机关及时执行。但缺乏法律依据的上述做法总是困难重重，而且实践也证明了它的不足之处：（！）这些做法效力或者十分有限，或者适用范围不广，而且即使达到监督目的也浪费了大量人力、物力和财力，有违诉讼效率原则；（！！）由于监督手段仅仅局限于“纠正违法通知书”、“司法建议”之类，削弱了监督手段的强制力，最终对违法行为的处理或者“不了了之”，或者以“下不为例”告终，立案监督的目的没有完全实现。
（二） 根据《人民检察院刑事诉讼规则》第379条的规定：“人民检察院审
查逮捕部门或审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。” 可以确定我国已经确立了对人民检察院自侦部门的立案监督制度。而且依照该规定，对人民检察院自侦部门立案工作的监督主体是同级人民检察院的审查批捕部门或审查起诉部门，笔者对此规定的可行性持怀疑态度。（！）根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条：“……检察长统一领导检察院的工作。……”即人民检察院内部的工作制度是检察长负责制，因此现行的对人民检察院自侦部门的立案监督实际上是同一检察长领导下的两个部门之间的监督活动，而且最终的决定权还是在检察长手里，这就可能出现以下问题：检察长刚刚根据自侦部门的材料做出不立案决定，审查批捕部门或审查起诉部门又拿同样（或基本相同）的材料要求检察长做出立案决定，这就使检察长陷入两难境地，而要求检察长以同样的材料推翻自己刚刚以此做出的决定恐怕有点勉为其难。这样就很可能使立案监督空有形式，无法发挥实际作用；（！！）腐败由内而生，所以虽然会产生“谁来监督监督者”的悖论，人们还是更乐意在一项权力之外设立监督权来实现监督。所以不论制度设计再好，同一机关内的两个部门之间的监督总是一种内部监督，难逃自我监督之嫌，“要求一个人既是监督者，同时又是被监督者，这就是想混淆监督关系”。因此依靠规则确定的监督主体来保障立案监督工作的顺利进行，是让人怀疑的。而且即使将监督主体延伸到检察委员会，恐怕也难免这种结果。
因此我国现阶段建立的立案监督制度的保障机制只能说是非常的不完善，这也是以后对立案监督制度进行完善需要予以重点关注的一个问题。
二、 构建立案监督制度保障机制的初步设想
基于上述分析，笔者以为，应当借鉴世界其他国家在监督制度方面的一些做法，并结合我国国情构建我国立案监督制度的保障机制。鉴于公安机关和人民检察院自侦部门的立案工作的不同特点，再加上立法上确立了分别不同的立案监督工作机制，笔者认为很有必要对其分别进行论述：
（一） 对公安机关的立案监督制度
完善对公安机关立案工作的监督制度的保障机制，主要就是确立人民检察院立案监督的权威性和独立性，使其立案监督活动得到强制力的保障。同时应当对人民检察院的立案监督活动程序应当做出细致的规定，如人民检察院如何实行监督，何时、以何种方式进行监督，有哪些发言权，可采取哪些措施等都应是法律应当明确加以规定的问题。其中最为重要的一个问题就是要确立人民检察院在立案监督的过程中对公安机关违法行为可以采取的制裁措施，笔者以为根据公安机关的相应行为可以建立以下四个层次的对应制裁措施：
（！）对于公安机关在立案过程中的轻微违反程序的行为，如不尊重当事人的权利的行为，相关法律手续办理不健全等，可以予以口头警告，必要的情况下可以要求相关责任人员出具保证书，表示不再犯类似错误之意。
（！！）对于公安机关在立案过程中的较为严重的违反程序的行为，并且导致违法不立案或立案的后果的情形，在保留人民检察院发出“纠正违法通知书”等权力的基础上，赋予其中止公安机关违法行为的权力。必要的情况下，可以将自己意见向自己上级部门报告，由上级部门通知公安机关的上级部门督促公安机关纠正违法行为。
（！！！）公安机关在立案过程的严重违法行为，经发出纠正违法通知书等以上相关措施后，仍拒不纠正的，可以向同级监察部门提出建议，由监察部门对有关责任人员予以处分。必要的时候，可以向人大提出个案监督建议，由人大对公安机关及相关责任人员予以处理。
（！！！！）立案过程中的违法行为往往同司法腐败问题相关，如不立案或降格为行政处罚、劳动教养处理的案件往往与徇私舞弊，收受贿赂有关等。这些都是严重的犯罪行为，人民检察院在监督过程中一旦发现上述线索，必须将其移送有权机关处理，不得姑息处理。
（二） 对人民检察院自侦部门的立案监督制度
完善对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的保障机制，牵涉到一个制度重建的问题。因为前面的分析已经说明当前确立的对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度只是一种内部监督，或者甚至可以说只是人民检察院内部的一种工作方式，而远非一种作为制度的立案监督。因此，对人民检察院自侦部门立案工作的监督制度的重构是必要的，而在此过程中同时也就确立了对此种监督制度的较为完善的保障机制。
从根本上讲，决定是否立案同决定是否提起公诉一样都是人民检察院行使自由裁量权的行为，而我国立法当前恰恰缺少对人民检察院行使自由裁量权进行限制的制度。笔者在此方面较为认可日本刑事起诉制度中的“检察审查会制度”。日本的“检察审查会”是第二次世界大战后，联合占领军占领日本时创立的，是美国小陪审团或大陪审团观念同日本特点相结合的结果。这项机制的主要职能是对公诉人的不起诉决定进行审查，以确定不起诉决定是否适当，即依靠公众参与控制检察官自由裁量权的滥用，故联合力量最高司令部（SCAP）将其描述为“预防检察官不起诉案件的安全装置”。[4]
笔者以为，在保留目前我国人民检察院这种内部监督的前提下，参照日本的“检察审查会”制度，再结合我国特色的陪审制度，创设一种“检察审查会”制度，不失为一种对人民检察院的立案工作进行限制的良好制度设计。但一种制度要想获得较强的生命力，良好的制度设计必不可少，笔者认为，检察审查会的基本构造可以如下：
首先，明确检察审查会成员的产生和组成。笔者以为其成员的遴选途径应当相对严格，在我国采取人大任免的方法较为妥当，在某些情况下也可以由人大代表兼任，但应当明确其监督与人大对人民检察院的工作监督不同；其组成人数结合各地情况，可以为3人以上11人以下单数较为合理。
其次，应当明确检察审查会的性质和相关权力。检察审查会应是非专业性的顾问团体，其任务之一是审查人民检察院不立案决定权（还应包括不起诉决定权等，本文就不作论述）的运用。它经以下两种方法中的一种就可以开始调查程序。（1）遭受犯罪行为损害的人或授权作代理的人可以申请审查会审查，该审查会必须根据这些请求进行调查；（2）根据大多数成员的投票，审查会也可以自行开展调查。检察审查会可以秘密的调查该项请求，可以为审查而传唤证人，询问检察人员，以及征求专家意见。然后，检察审查会根据大多数人的意见可以提出以下两种建议中的任何一种：不立案决定适当，不立案决定不适当，并向人民检察院提交书面建议。
再次，对于是否赋予检察审查会的书面建议约束力的问题，也即对这种监督制度的保障机制问题。结合我国司法实践，笔者以为，目前赋予其书面建议约束力弊大于利，原因如下：一旦检察审查会的建议具有约束力，可能使一部分无辜犯罪嫌疑人被迫进入刑事司法程序，虽然通过审判程序可以最终判决被告人无罪，但在我国这个犯罪耻辱感较强的国家，其造成的恶劣影响不可低估。因此，笔者认为对自侦案件的立案决定权应当掌握在人民检察院手中，检察审查会的书面建议应当仅具有说服性而没有约束力更为妥当。但并不能因此而说检察审查会的建议毫无意义，我们可以想象，尽管人民检察院享有立案的最终决定权，但无论其权力如何强大和稳定，也没有哪个人民检察院愿意经常遭到人大的质询和传媒的强烈批评，如果他选择不理睬检察审查会的书面建议。这样，检察审查会的控制至少逼迫人民检察院在反对书面建议前多思考两次，因此即使检察审查会制度是作为一种社会控制制度而设立，没有任何法律权力约束人民检察院，它也是可以达到监督目的。
参考文献：
[1]（法）孟德斯鸠．论法的精神（上）［M］．北京：商务印书馆，1982．154．
[2]（美）庞德．通过法律的社会控制［Ｍ］．北京：商务印书馆，1984．
[3]人民检察院立案监督三年小结［Ｎ］．法制日报，2000－3－21（8）．
[4]（美）马克·D·维斯特．检察审查会：日本对检察官自由裁量权问题的处理［Ｊ］．陈岚译．外国法学研究，1994，
作者简介:
顾苗，女，安徽合肥人，230031，xingchi0516@163.com
赵景川，男，江苏人。

辽宁省丹东市人民政府办公室


丹政办发［2006］25号




关于发布《丹东市人才柔性流动管理办法》的通知




各县（市）区人民政府、市政府各部门：
《丹东市人才柔性流动管理办法》业经2006年3月29日市政府第37次常务会议审议通过，现予发布,请遵照执行。




丹东市人民政府办公室
二○○六年四月八日





丹东市人才柔性流动管理办法

第一条 为了吸引优秀人才来丹工作，全方位推进人才柔性流动，促进我市经济建设和社会发展，根据国家和省有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称人才柔性流动，是指各类人才在不改变户籍、身份和人事关系的前提下，以智力服务为核心，突破工作地、工作单位和工作方式的限制，充分体现个人工作和单位用人自主灵活的人才流动方式。
第三条 本办法所指人才柔性流动的适用对象为：
（一）国家承认的境内外大学本科以上学历；
（二）高级专业技术职务任职资格，或紧缺专业中级专业技术职务任职资格；
（三）符合我市经济发展方向的紧缺急需人才，或具有特殊技能的各类人才。
第四条 人才柔性流动方式为：
（一）不转任何关系或只转部分关系，采取各种形式，定期或不定期、长期或短期来丹工作；
（二）与用人单位签订工作项目协议，承担项目或课题的开发与研究，提供智力服务，本人不来丹工作；
（三）用人单位与本人协商确定的通过人才市场租赁、单位租赁、任务聘用、人才共享等其他工作方式。
第五条 人才柔性流动人员享受下列待遇：
（一）人才柔性流动人员凭《工作居住证》可享受与丹东市民同等的待遇。
（二）在人才选拔、培养、流动等人事管理方面享受本市同类人员的同等待遇。
（三）按规定参加我市企业或事业单位基本养老保险以及城镇职工基本医疗保险。离开本市后，其基本养老保险个人账户存储额及其利息可按规定办理转移手续；基本医疗保险关系和个人医疗账户存储额转移到其户籍所在地医疗保险经办机构，或将个人医疗账户存储额及其利息一次性支付给个人。
（四）可按规定在本市缴存和使用住房公积金。已在原户籍所在地缴存住房公积金的，可将在原户籍所在地缴存的住房公积金金额转入本市住房公积金账号，原缴存的住房公积金年限和金额，可与本市缴存的住房公积金年限和金额累计计算。离开本市后，可按规定办理职工住房公积金账户存储余额转移手续。
（五）尚未实行社会统筹保险的用人单位应按照国家和本市有关规定，在合同或协议中对其待遇做出约定。
（六）来丹工作的人才柔性流动人员，已在原户籍所在地参加养老保险的，可将养老保险关系转移到我市，由用人单位接续养老保险关系，并按企业或事业单位养老保险规定交纳养老保险费，达到法定退休年龄且符合享受基本养老保险待遇条件的，其用人单位可直接申请办理人事调动手续，并在我市办理退休，享受基本养老保险待遇。
（七）按照公安部门的规定，可办理出国（境）手续。
（八）要求取得本市户籍的，应当按照有关规定，为其办理相关落户手续。
（九）法律、法规和有关政策对引进人才所规定的其他待遇。
第六条 各级政府人事行政部门负责柔性流动人员的《工作居住证》的颁发工作。
《工作居住证》由市政府人事行政部门统一制作。
第七条 《工作居住证》有效期一般为3年。
第八条 人才柔性流动人员来丹工作的，应由个人或用人单位为其申领《工作居住证》；人才柔性流动人员不来丹工作以及本地人才在丹柔性流动的，由用人单位自主管理，并报政府人事行政部门备案。
第九条 申领《工作居住证》时应提交下列材料：
（一）本人学历、学位证书，专业技术职务任职资格证书、工作业绩证明材料；
（二）有效的身份证明；
（三）在本市的居住地证明；
（四）用人单位的工商营业执照或事业单位法人证书；
（五）领取人与用人单位签订聘用合同或劳动合同的，应提交合同文本；领取人创办企业的，应提交有关证实材料。
第十条 申领《工作居住证》时，由个人或用人单位填写《丹东市工作居住证登记表》一式3份，报政府人事行政部门。
第十一条 政府人事行政部门收到申领《工作居住证》相关材料后，应当在10个工作日内完成审核认定工作。对不符合条件的，应向领取人或用人单位说明理由。
第十二条 《工作居住证》持有人，因工作单位或居住地等情况发生变化的，应当在30日内持相关材料向原颁证机关办理《工作居住证》变更手续。
第十三条 《工作居住证》有效期满，需要续办的，应当在有效期满前30日内，由本人或用人单位按照本办法的相关规定，到原颁证机关办理新证。逾期未续办新证的，原《工作居住证》自然失效。
第十四条 《工作居住证》遗失的，持有人应当及时声明作废，并到原颁证机关办理新证。
第十五条 《工作居住证》持有人因中止或解除聘用（劳动）合同等原因离开本市的，应及时将《工作居住证》送交颁证机关注销。
第十六条 从事较大风险性岗位的柔性流动人才，聘用单位应为其办理人身意外保险。各类人才柔性流动期间发生意外伤害的处理方式，由聘用单位和本人在双方聘用合同中予以明确。
第十七条 丹东市人事行政部门统一管理人才柔性流动工作，并负责组织实施本办法。
第十八条 国家公务员不适用本办法。
第十九条 本办法自2006年5月1日起施行。