苏号朋 对外经济贸易大学 教授


　　内容提要: 《消法》的修订应当将真正落实“保护消费者合法权益”的立法指导思想，将消费者与经营者之间的法律关系全部纳入《消法》的调整范围，进一步充实消费者权利的内容，完善有关经营者法律责任的规定，尤其是惩罚性赔偿制度，创新消费纠纷的解决机制，将《民事诉讼法》第55条规定的公益诉讼制度在《消法》中得到具体落实。


　　《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）实施（1994年1月1日）已近20年。如今，消费已经成为推进经济增长的最强动力，但消费者保护的状况仍然不容乐观，消费欺诈、不合理的收费、不公平的格式条款以及维权的困难都表明经营者尚未给予消费者以充分的尊重。营造保护消费者合法权益的社会氛围，需要多方面的努力，进一步完善消费立法是其中的基础工作。目前，《消法》的修订工作正在进行之中，本文拟就其中的若干重大问题展开研讨，希望能对修法工作有所裨益。
　　一、明确《消法》修改的指导思想
　　自实施以来，《消法》对于提高消费者的权利意识、维护市场公平竞争秩序、保护消费者合法权益、惩处行为不端的经营者发挥了巨大作用。但是，近20年来，中国经济发展迅猛，消费的内容和消费的方式都远非《消法》实施之时所能比拟的。一方面，经营者为消费者提供了丰富的商品和服务，满足了消费者的各种需求；但另一方面，消费市场仍有待规范，经营者处于明显强势地位，对消费者利益尊重不够。在这样一种社会经济背景之下进行的《消法》修改应当坚持何种指导思想，值得思考。
　　现行《消法》第1条开宗名义地阐明了该法的指导思想，即“保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展”。虽然“保护消费者的合法权益”理所当然是《消法》的指导思想，但能否在具体的法律制度中落实下来，则另当别论。自《消法》出台至今，学界与实务界不断指出《消法》存在的不足，如适用范围过窄、对消费者的缔约权利保护不够、惩罚性赔偿制度无法真正发挥惩罚与威慑的功能、消费者协会的功能过于弱化等。[1]因此，虽然名为《消法》，但该法仍然较多地考虑到了经营者的利益。不过，这一现象印证了各国保护消费者的规律，即都经历了以经营者为主逐渐演变为消费者为主，以效率为主兼顾公平到以公平为主兼顾效率的过程。[2]《消法》制订之初，我国刚刚实行社会主义市场经济体制，整个国家的中心任务是快速发展经济，扶持企业发展是各级政府的重要工作。《消法》不可避免地受到这一影响，并在具体制度设计上有所体现。
　　时至今日，中国的经济发展已经达到相当高的水平，国民生产总值跃升世界第二位，但消费者权益得到保障的程度却难以令人满意。因此，提升消费者保护的水平，真正落实“保护消费者合法权益”的立法指导思想，以消费者为中心重新审视《消法》，修改对消费者保护不够充分的内容，与时俱进地加人有利于保护消费者权益的新制度，是《消法》修改的使命。基于这一出发点，有学者提出了“以消费者为本，构建和谐消费关系”的《消法》修改的指导思想，[3]还有的学者认为《消法》的修订应全面体现以人为本的科学发展观，加大消费者权益保护力度，全面构建消费者友好型社会，充分体现向消费者适度倾斜的立法精神。[1]这些见解从不同角度提出了相同的观点，即《消法》的修改要真正落实“保护消费者合法权益”的指导思想，通过强化经营者的义务和责任，在全社会建立起充分尊重消费者的氛围，让中国的消费者更有尊严。
　　二、准确界定《消法》的适用范围
　　近年来，学界针对《消法》的适用范围有较多研讨。引发这种争论的原因主要有二：一是认为《消法》第2条对适用范围的规定不够清晰；二是司法实践中发生了某些类型的纠纷是否属于消费纠纷的争议，如医疗纠纷、教育纠纷、价格高昂商品（如别墅、游艇、私人飞机）的买卖纠纷。另外，金融危机爆发后引起关注的金融领域消费者是否应在《消法》保护范围之内也是近来争议较高的主题。
　　依《消法》第2条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。这是《消法》关于适用范围的规定，同时也暗含对消费者的定义。依此规定，所谓消费者，是指为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的人。应当说，《消法》的这一规定是比较准确的，与其他国家和地区对“消费者”的理解基本一致。例如，我国台湾地区《消费者保护法》第2条将“消费者”界定为“以消费为目的而为交易、使用商品或接受服务者”。与《消法》相较，我国台湾地区《消费者保护法》只是未在定义中使用“生活”一词。那种认为《消法》对“消费者”定义不准确或者《消法》未明确规定其适用范围的观点有失偏颇。不过，既然学界与实务界异口同声地认为《消法》的适用范围存在问题，必有其原因所在。问题的根源在于法院在审理消费纠纷案件时，有时候会对“生活消费”作狭义理解，认为它只是用于满足个人的基本生活需要，如购买食品、修理电器等。一旦买卖的标的物为价格较高的物品甚至奢侈品（如豪华汽车或者珠宝），法院有时会不认为此类交易属于“生活消费”。显然，这种对“消费”的理解是不准确的。所谓“消费”，是指购买商品或服务的目的不是为了营利或职业需求，而是为了纯粹个人目的的使用，无论使用的方式如何。可见，对“消费”的理解应当注重其目的性，与商品或服务的价格或种类无关。无论是维持个人基本生活需要的日用品，还是用于提高生活品质、获得精神享受的各种商品和服务，都可以成为消费法律关系的标的。为了避免今后法院对“生活消费”作狭义理解，建议《消法》将“生活消费”改为“消费”。另外，建议借鉴《德国民法典》和我国台湾地区《消费者保护法》的作法，在《消法》中直接对“消费者”和“经营者”作出定义，并将二者之间的法律关系均认定为消费法律关系。也就是说，只要是在“经营者”与“消费者”之间发生的法律关系，均自动适用《消法》。这种处理模式可以避免目前在司法实务中存在的以交易价格或者标的物的种类来确定是否属于消费法律关系的作法。
　　至于“消费者”的外延，从各国立法及学说观察，多认为仅为自然人，但也有认为可及于自然人之外的其他民事主体。[4]《消法》并未就此作出规定，我国主流观点认为仅包括自然人，但少数学者认为单位也可适用《消法》。不过，在司法实务中，法院一直坚持将“消费者”限定为自然人。近年来，国内学者对金融领域的消费者保护进行了较多的探讨，有的学者认为金融领域中的消费者不再局限于自然人，如日本《金融贩卖法》规定，金融消费者可以是自然人，也可以是法人。只要在金融商品交易中，其属于资讯弱势的一方即可。[5]本文认为，《消法》应当将“消费者”限定为自然人，不应将其延及法人及非法人组织。这是因为，《消法》的立法宗旨是为了保护人类进人消费社会之后，在消费法律关系中的弱者，即消费者。基于消费的强烈目的性，“消费者”仅能为自然人，即商品和服务的最终利用者。之所以要对消费者进行特殊保护，是由于在消费法律关系中，经营者与作为其交易对象的自然人之间在经济实力、获取信息的能力及寻求法律救济的便利性等方面存在的巨大差异。在上述领域，虽然经营者之间也会存在差异，甚至相差悬殊，但基于其共同具备的“经营者”的法律属性，法律会通过在商事主体和商事交易法律领域设定一些有利于中小经营者的规则加以调整，以校正在它们之间产生的利益失衡的问题，如制定专门的中小企业促进（保护）法、反不正当竞争法、反垄断法等。
　　三、进一步充实消费者权利的内容
　　《消法》第二章规定了消费者的九项权利，即安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、索赔权、结社权、受教育权、人格尊严权和监督权。与消费者的上述权利相对应，该法第三章就经营者的义务作出了规定。近年来，我国经济得到了迅速发展，新的消费类型不断涌现，民众的权利意识也在不断发展，《消法》在消费者权利领域存在的不足日益显现出来。因此，进一步完善在消费者权利领域的法律制度，是《消法》修改的核心。
　　《消法》在消费者权利领域存在的不足主要体现在如下几个方面：（1）缺乏对新的消费类型的规范。随着新的技术手段在消费交易领域的应用，消费者通过网络购买商品已经非常普遍，但《消法》并未对此作出规定。另外，预付式消费在诸多消费领域普遍存在，如美容、健身、娱乐等行业，但《消法》并未就此作出全面规范，只是在第47条就预付式消费中经营者的法律责任作出了规定。（2）未保护消费者的个人信息。关于个人信息的法律性质，虽然学界存在争议，但就法律应否保护个人信息而言已经达成共识。作为先行者，我国《刑法》第253条已经明确规定了出售或者非法提供公民个人信息罪。在消费领域，经营者往往能够获取数量众多的消费者的个人信息，这一现象在金融、电信、交通、房地产、医疗、网络消费领域普遍存在。经营者在获得消费者个人信息后，是否可以随意使用或者将其转售提供给他人，《消法》对此并未作出规定。（3）未规定消费者的合同撤回权。基于消费者在缔约中所处的不利地位，强化消费者对合同命运的单方决定权，成为多个国家的立法选择，即赋予消费者合同撤回权。在我国消费实践中，消费者有时会在特定的缔约环境下，在未对商品或服务内容作充分了解、未对合同条款作认真审查的情况下，即仓促签约。即使事后想退出交易，但因我国缺乏对消费者合同撤回权的规定，也只能追悔莫及。一些不良经营者正是利用了《消法》的这一缺陷，设计缔约陷阱，诱使甚至逼迫消费者签订合同，一旦消费者不想履行合同，它们即以追究违约责任为要挟，迫使消费者就范。（4）对格式条款的规定过于粗糙。《消法》第24条在我国法律中首次就格式条款作出了规定，具有重大的历史意义。当然，该规定的缺陷亦非常明显，如用语不够严谨，规制不够全面，仅涉及格式条款的效力。其后，《合同法》（1999年）第39、40、41条较为全面地建立了规制格式条款的法律规则。在消费领域，格式条款应用极为广泛，有必要在《消法》修订中完善有关格式条款的法律规则。鉴于《消法》在消费者权利领域存在上述缺陷，本文建议《消法》在修订过程中应当在如下方面完善对消费者权利的规定。
　　（一）增加对网络消费的法律规制
　　近年来，电子商务在我国得到了迅猛发展。许多经营者都采用电子商务的手段开发交易市场，消费者也越来越乐于接受网络购物。对于消费者而言，网络消费具有商品价格低、选择范围广、不受时空限制等优点。但是，由于我国电子商务的发展时间短，经营者自律性差，管理难度高，导致网络消费存在一些亟待解决的问题，如商品质量差、送货不及时等，而消费欺诈则是其中最为严重的问题，主要表现为经营者发布虚假信息、提供虚假身份、单方拒绝履约欺诈等。[6]鉴于网络消费的广泛性及消费者受损害的严重性，《消法》应当增加对网络消费的法律规制。
　　从交易主体的角度观察，电子商务可以在经营者之间（B2B）、经营者与个人之间（B2C）、个人与个人之间（C2C）之间发生。基于《消法》仅调整经营者与消费者之间的法律关系，因此经营者之间（B2B）的电子商务不在《消法》的调整范围之列，而经营者与个人之间（B2C）的电子商务当然在《消法》的调整范围之列。值得探讨的问题是个人与个人之间（C2C）的电子商务是否受《消法》的调整。个人与个人之间的电子商务可以分为两种类型：一是以个人名义在购物网站上申请开设网店，长期从事商品或服务的销售，并在网店与消费者之间建立的电子商务关系；二是个人非为营利目的，只是偶尔通过网络出售自己的二手物品，从而与他人建立的电子商务关系。在上述第一种类型的电子商务关系中，虽然销售者为个人，但其是出于经营目的而与他人建立交易，具有明显的营利性，因此应将其认定为经营者，将其与他人建立的电子交易认定消费法律关系，从而受《消法》的调整。为了加强对此类个人经营者的管理，保护消费者的合法权益，电子交易平台中的店铺管理权由企业管理转变为政府部门管理，并由政府强制备案是发展电子商务的必然。[7]至于上述第二种类型的电子商务关系只是个人之间偶尔通过网络建立的交易关系，不具有明显的营业和营利目的，不应在《消法》的调整范围之内。
　　相较于传统的消费法律关系，网络消费法律关系较为复杂。这是因为，在网络消费法律关系中，除了交易双方之外，还有网络服务商、电子支付系统、物流公司等的介入，尤其是如何界定网络服务商在网络消费中的法律地位，是准确、合理地规制网络消费的关键所在。本文认为，《消法》应明确规定，在网络消费法律关系中，经营者在与消费者签订合同时，应当明示其与网络服务商的法律关系。如果网络服务商为共同的出卖人或者经营者一方的保证人，则应当对消费者承担相应的法律责任。另外，如果经营者不再利用网络从事经营，导致消费者无法向经营者索赔或者索赔困难的，消费者可以直接向网络服务商索赔。网络服务商向消费者赔偿后，享有对经营者的追偿权。
　　（二）完善对预付式消费的法律规制
　　预付式消费的基本模式是经营者先向消费者收取费用，并向其发放消费凭证，经营者在其后的约定期间内向消费者提供商品或者服务。从交易实践观察，预付式消费主要存在于服务行业，如美容、健身、教育培训、洗车、餐饮等。预付式消费之所以如此盛行，是因为此种交易模式对当事人双方而言均有便利之处。就消费者一方而言，预付式消费的优点是价格优惠且使用方便。就经营者一方而言，预付式消费的优点是有助于资金周转且可以迅速获得稳定的客户。但是，预付式消费因缺乏必要的规范，经营者诚信缺失，从而在如下方面存在损害消费者权益的现象：（1）合同存在不公平条款。在预付式消费中，经营者使用其拟定的格式条款与消费者签订合同，其中多包含不公平条款，如禁止消费者转让消费凭证或者退款等；（2）经营者实际提供的商品或者服务与收取预付款时所作承诺不符，存在欺诈行为；（3）经营者在收取预付款后，以各种借口拒绝提供商品或者服务；（4）经营者因经营不善停止营业时，既不通知消费者，也不退还预收的款项；（5）少数经营者借此实施诈骗，在收取消费者的大量预付款后，卷款逃跑；（6）经营者在获得消费者个人信息后，对其进行不正当利用甚至转售给他人以获利；（7）在预付款消费中，经营者有时既不与消费者签订合同，也不提供收据或发票，一旦出现纠纷，消费者举证困难，难以保护自己的权利。在预付式消费存在诸多问题的情况下，《消法》的修订有必要进一步完善对预付式消费的法律规制。
　　对于如何规制预付式消费，有的学者认为应当对经营者的此类经营行为采取核准制，要求经营者按照法定条件和程序到监管部门提出申请，监管部门在进行实质性审查后，予以批准。[8]本文认为，此种建议虽然可以从源头上强化对预付式消费的管理，但在如此多的行业、如此多的经营者采用此种经营模式的情况下，要求经营者必须对此种经营模式进行审查登记，除了增加登记机关的工作量、加重经营者的经济负担外，对改善预付式消费的规制并无益处。针对预付式消费在实践中存在的问题，本文认为《消法》可在如下方面加以改进：第一，建立保证金制度。在经营自由的前提下，任何经营者均可采取预付式消费的经营模式，无须事先获得行政主管机关的核准，但必须预先交付一笔固定金额的保证金，或者按照收取费用的总额按照一定比例交付保证金。行政主管机关可以指定若干商业银行接收经营者缴存的保证金。第二，要求经营者必须将收取的预付款存入专用账户，并对经营者提取预付款设定条件及数量限制。经营者要提取预付款，必须证明其合理用途。至于提款数量，建议规定经营者只能提取新收预付款的5000。如无新收预付款，则经营者无权再从专用账户中提取款项。第三，加强对预付式消费中格式条款的规制。当然，《消法》无需对此作出单独规定，只需依有关格式条款的法律规范加以调整即可。第四，赋予消费者自由转让消费凭证、无条件退款的权利。在合同约定的履行期限内，消费者可以将其消费凭证自由地转让给他人，但依据合同性质不宜转让的除外。另外，如消费者不愿继续维持预付式消费法律关系，则可以随时解除合同，要求经营者退还剩余款项。第五，如经营者未按照约定向消费者提供商品或者服务，则经营者应依消费者要求退回预付款，并支付利息及消费者支出的合理费用。
　　（三）增加保护消费者个人信息的规定
　　所谓个人信息，是指可以直接或间接识别本人的信息的总和，包括一个人生理的、心理的、智力的、个体的、社会的、经济的、文化的、家庭的信息。[9]自20世纪70年代以来，西方国家出于公共管理的需要，开始广泛、细致地搜集公民个人信息，自动化信息处理技术的发展则使得这一行动更有效率。为了打消民众对国家掌握个人信息所带来的潜在危险的担忧，立法者开始关注个人信息立法。因此，最初的个人信息保护立法几乎都是以规范国家行为作为立法宗旨的。[10]在当今社会的市场交易中，经营者采集和利用消费者个人信息的作法已经非常普遍，个人信息不仅面临来自公权力的威胁，而且还会受到私权主体的不当侵犯。
　　虽然学者对个人信息的权利性质存在争议，有人认为其为人格权[11]，有人则认为其为财产权[12]，但均认为应当对其单独加以保护，而不是将其纳入现有民事权利之中。在我国立法中，《刑法》已经就侵犯个人信息作出了规定，表明我国个人信息立法将采取利用各部门法分别立法的方式，而不是制定单独的个人信息法。至于在民法领域，个人信息立法采取何种模式，学者间虽有争议，但多数学者认为应将其归人人格权法之中。[11]本文认为，为了强化对消费者个人信息的保护，即使我国未来的人格权法规定个人信息保护制度，亦不妨碍《消法》修订时加入相关制度。至于立法模式，可以考虑总—分结构，即首先设立保护消费者个人信息的一般条款，可考虑在现行《消法》第14条加入“消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有个人信息受到保护的权利”。其次，从类型化的角度具体规定经营者保护消费者个人信息的义务，即经营者在收集、存储、处理、利用消费者个人信息时应当遵守的行为规则。
　　（四）增加有关消费者合同撤回权的规定
　　自20世纪60年代以来，各市场发达国家的立法中陆续加入了消费者合同撤回权的规定。所谓消费者合同撤回权，是指消费者与经营者签订合同后，消费者可在法定情形下，在一定期限内单方消灭合同的权利。[13]我国已有立法对该制度作出规定，如2002年修订的《上海市消费者权益保护条例》第28条规定：“经营者以上门方式推销商品的，应当征得被访问消费者的同意。……经营者上门推销的商品，消费者可以在买受商品之日起7日内退回商品，不需要说明理由，但商品的保质期短于7日的除外。商品不污不损的，退回商品时消费者不承担任何费用。”2005年《直销管理条例》第25条亦明确规定消费者自直销企业购买产品后的无条件退货权利。目前，学界对于《消法》修订应引入消费者合同撤回权已无异议，因此应重点研讨其制度设计。
　　在设计消费者合同撤回权制度时，应重点考虑四个方面的内容：第一，适用的合同类型；第二，撤回权的行使期间；第三，撤回权的行使方式；第四，撤回权行使的法律效果。本文拟回答如下：（1）消费者行使撤回权仅限于法定的合同类型。消费者合同撤回权制度是对“契约严守原则”的背离，有导致私法基石松动的危险，因此应将其适用范围控制在适当范围内。[14]就立法技术而言，应当在《消法》中明确规定消费者合同撤回权的适用范围，具体可包括如下两类合同：一是消费者在精神上或信息上处于明显弱势的合同，如远程交易合同（包括以网络、电视、电话、邮寄等方式订立的合同）、上门销售合同；二是专业性强、内容复杂、消费者理解困难的合同，如保险合同、分时度假合同、消费信贷合同等。（2）关于消费者行使撤回权的一般期间，《德国民法典》第355条规定为14天，自经营者正确履行了向消费者履行了撤回权告知义务之日起算。如经营者未履行告知义务，则撤回权的行使期间为6个月，自合同订立之时起算。本文认为，《德国民法典》的此种模式值得《消法》修订时借鉴，在具体设计时，宜明确规定经营者对消费者负有撤回权告知义务，且应以书面方式告知。在经营者履行告知义务的情形下，消费者行使撤回权的期间为10日，自经营者告知之日起算。如经营者未履行告知义务，则消费者行使撤回权的期间为60日，自合同订立之日起计算。（3）依《德国民法典》第355条规定，消费者行使撤回权的一般方式是向经营者作出书面的单方意思表示，且无须说明理由。另外，消费者还可以退货或寄还商品的方式作为替代方式。本文认为这一模式亦可为《消法》修订时借鉴。由于撤回权在法律性质上属于形成权，因此以单方意思表示的方式行使即可产生相应效果。出于举证上的需要，消费者应以书面通知的方式行使撤回权。此为消费者行使撤回权的一般方式。不过，基于交易的具体情形，消费者亦可以退货或寄还商品的方式作为行使撤回权的替代方式。（4）消费者行使撤销权的法律效果与法定解除具有类似性。因此，一旦消费者行使撤销权，则消费者与经营者进入清算关系，经营者应当退还消费者支付的价款。消费者行使撤销权及退回商品的必要费用由经营者承担，且经营者承担商品毁损灭失的风险。
　　（五）完善有关格式条款的法律规则
　　我国现行多个立法或司法解释均有关于格式条款的规定，如《消法》、《合同法》、《合同法司法解释二》、《保险法》等。我国关于格式条款的立法规制存在的问题是：第一，立法模式存在问题。我国目前规制格式条款的立法主要是《合同法》，但该法并未区分消费者合同与商业合同，而是将二者中的格式条款进行一体规制，这种模式并不利于保护消费者利益；第二，法律术语的不统一，如《消法》使用的术语为“格式合同”，而《合同法》使用的术语为“格式条款”；第三，法律规则的不统一，如《合同法司法解释二》第9条将提供格式条款一方未尽提示和说明义务的法律效果规定为对方当事人享有撤销权，而《保险法》第11条则将其法律效果规定为格式条款不产生效力；第四，存在法律漏洞，如我国现行法律就“异常条款”作出规定。基于上述分析，本文认为《消法》修订时对格式条款的立法规制应当重点解决两个方面的问题：一是《消法》与《合同法》的协调；二是具体规则的设计。
　　本文认为，我国立法应当分别制定格式条款订人消费者合同及商业合同的规定，原因在于：商业合同的主体都是从事经营活动的商人，具有相当的经营经验和知识，并有足够的交涉能力，立法无须向任何一方倾斜，也无须对任何一方给予特别的保护。因此，格式条款订人商业合同时，一般应以适用民法中的缔约理论为基本原则。在消费者合同中，经营者与消费者在经济地位、交涉能力上相差悬殊，因此应当制定不利于格式条款使用者的法律规则。[15]因此，在《消法》中规制格式条款具有立法政策上的正当性。至于如何处理《消法》与《合同法》的关系，本文认为《合同法》宜规定格式条款的基本规则，这些规则既适用于消费者合同，也适用于商业合同，《消法》则集中规定适用于消费者合同的法律规则。
　　至于具体的法律规则，《消法》应从三个方面加以规定：（1）格式条款订人合同的规则。《合同法》对此虽有规定，但有不完善之处，建议《消法》确立如下法律规则：采用格式条款订立合同的，经营者应当将全部格式条款提示给消费者，并应特别提示涉及合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议方法的格式条款，并按照消费者的要求予以说明。经消费者同意，格式条款订人合同。依正常情形显非消费者所能预见的格式条款不构成合同内容。（2）格式条款的效力认定规则。本文认为，此规则在设计时宜采取一般条款与类型化相结合的立法，首先确定判断无效格式条款的一般条款，然后再具体列举典型的无效格式条款情形。参考《德国民法典》第307条及我国台湾地区《消费者保护法》第12条，一般条款可设计为：格式条款违反诚信原则，对消费者显失公平的，无效。至于无效格式条款的具体类型，则可参考我国《合同法》第40条的做法，作具体列举。（3）格式条款的解释规则。对此，建议援用《合同法》第41条之规定即可。
　　四、完善经营者的法律责任
　　《消法》第7章特设“法律责任”一章，集中规定经营者应对消费者承担的法律责任。除该章之外，《消法》其他各章亦有关于经营者法律责任的规定，如23、35、36、37、38、39等诸条。不过，自《消法》实施以来，学界对《消法》中法律责任的设计多有指责，尤其是对该法第49条规定的惩罚性赔偿批评甚多。[16]另外，近年来我国在某些消费领域借鉴国外经验，引进了新的责任形态，如召回制度，亦需《消法》修订时作出回应。本文认为，自《消法》实施以来，我国民事立法在法律责任领域有了长足的发展，1999年《合同法》完善了违约责任制度，2007年《物权法》确立了物权法领域的法律责任制度，2009年《侵权责任法》全面规定了侵权责任制度。以上述三部法律为基础，并辅以各单行立法、司法解释及行政法规，我国民事责任立法已经相当完善。《消法》在修订过程中应当充分吸收上述立法有关法律责任的规定，从而使本法对经营者法律责任的规定更为完善。限于篇幅，本文仅探讨惩罚性赔偿制度的完善。
　　《消法》第49条规定的惩罚性赔偿制度，其主要缺陷包括：第一，适用范围过窄，仅限于合同关系；第二，适用要件上重客观要件，轻主观要件；第三，赔偿数额依价款确定，无法实现制度价值。[17]因此，应当重新设计惩罚性赔偿的法律规则。首先，应当扩大惩罚性赔偿的适用范围，使其既适用于合同关系，亦适用于侵权责任。其次，应以经营者的主观恶意作为适用要件，不宜将惩罚性赔偿扩大适用至经营者仅存在过失的情形。不过，在如何认定经营者的主观恶意时，宜采客观化标准。再次，对于适用于合同关系的惩罚性赔偿，建议赔偿额的计算以合同价款为依据，并以倍数表示，建议在二至五倍之间，并规定最低赔偿额。对于适用于侵权责任的惩罚性赔偿，建议赔偿额的计算以消费者的损失为依据，并以倍数表示，建议在二至十倍之间，并规定最低赔偿额。最后，应当允许惩罚性赔偿和精神损害赔偿并用，而不应相互替代。
　　五、创新消费纠纷的解决机制
　　依《消法》第34条规定，消费者和经营者发生争议时，可以通过协商和解、调解、申诉、仲裁和诉讼等五种方式解决。无论以何种方式解决，均须由消费者作为当事人。相对于经营者，消费者经济实力差，对法律知之甚少，再加上消费争议涉及的金额较少，许多消费者往往放弃通过法律规定的程序解决争议。针对消费纠纷的特点，各国为了充分保护消费者权利而设计了特殊程序，例如，美国解决消费争议的机制确立了“减少费用”和“增加补偿”两种有效途径。在减少费用方面，主要是以非司法程序和简单司法程序的运用来避免普通司法程序的高额开支。增加补偿即一方面通过有条件地免除消费者的律师费用、尽量减少消费者在诉讼中的开支，同时以法律形式规定消费者的最低补偿，并对故意损害消费者利益的债权人和销售者判处较高的罚金。[18]近年来，我国学者对建立消费公益诉讼的呼声日益高涨，适逢我国修订后的《民事诉讼法》第55条对公益诉讼作出了规定，本文认为《消法》修订宜加入消费公益诉讼的内容。
　　公益诉讼并非严格意义上的法律概念。公益诉讼是为了公共利益而提起的诉讼，或者是客观上能够体现或实现公共利益的诉讼。[19]最新修订的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定为消费者公益诉讼提供了法律依据。不过，消费公益诉讼的具体设计方案，宜在修订后的《消法》中落实下来。本文认为，在消费公益诉讼中，应赋予消费者协会享有提起公益诉讼的权利。不过，由于各地的消费者协会发展状况相差较大，宜在《消法》中设定消费者协会提起公益诉讼的基本要求，如协会已经进行了合法登记、有必要的财产和经费、有法律专业人员等。至于除消费者协会之外，还有哪些“机关和有关组织”可以提起公益诉讼，则可由最高人民法院通过司法解释予以确定。




注释:
[1]刘俊海．修订《消费者权益保护法》消费者友好型社会的构建[J]．中国法律，2010（5）.
[2]陈红霞．论《消费者权益保护法》的修订[J]．消费导刊，2009（10）.
[3]王新红，李清萍．以消费者为本，构建和谐消费关系[J]．消费经济，2011（6）.
[4]林益山．《消费者权益保护法》修改建议[M]．台北：五南图书出版公司，2008:37-38.
综合减灾基本法立法要义

朱 勋 克


内容提要 加强灾害研究，提高灾害管理水平，提升我国的综合减灾能力是社会主义现代化建设事业的重要内容。我国当前的减灾工作并未使灾害损失从根本上得到有效控制。究其原因，除不断出现新的灾种以及经济的发展，加大灾害的脆弱性，增加易损性外，综合减灾工作不到位，力度不够大是主要原因，而其中以减灾工作缺乏由国家强制力保证实施的、行之有效的制度规则为关键。当务之急就是要制定减灾领域的“宪法”——《减轻自然灾害基本法》，依法减灾。
关键词 减轻自然灾害 立法

减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998 年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一 法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二 减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三 减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四 减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五 减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六 减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入WTO，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七 减灾立法与减灾全球化
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是减灾国际交流与合作的根本保证。减灾无国界，是“全人类共同的伟大事业，是不分地域、民族和信仰的一种人道主义行为”，是各国的共同利益，只有世界各国行动起来，发挥各自的优势，同时充分利用国际组织，通过各种途径，有的放矢、齐心协力才能达到减灾的目的。经济发展的区域化、全球化，减灾国际交流与合作日益频繁。减灾工作由本土化向国际化的趋势发展。
我国积极参与减灾的国际交流与合作，在技术开发、灾害管理人员培训等方面成绩显著，在国际减灾活动中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何争取更多的国际援助，规范利用国际社会的人力资源、资金、技术和管理经验等减灾资源促进我国的减灾工作，使之与国际接轨；在减灾的国际交流与合作中，如何遵守国家外事纪律，保守国家机密和信息数据，维护我国的主权、尊严和安全；我国现行法律法规鲜有规定。因此，必须尽快制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，使减灾的国际交流与合作有法可依，有章可循，最大限度利用国际资源推进我国减灾工作。


此文已在《法学杂志》2002年地四期发表。