文化部


文化部关于印发《关于继续深化艺术表演团体体制改革的意见》及潘震宙同志所作说明的通知
文化部


为贯彻落实党的十四届六中全会精神，进一步推进全国艺术表演团体体制改革，促进社会主义文艺事业的繁荣和发展，文化部在认真总结全国艺术表演团体体制改革实践经验的基础上，经过深入调查研究和广泛征求意见，制订出《关于继续深化艺术表演团体体制改革的意见》。现将此
意见及潘震宙副部长所作的说明印发给你们，请结合本地区、本单位的实际情况，认真贯彻执行，切实把艺术表演团体的体制改革推向深入。


附：关于继续深化艺术表演团体体制改革的意见


为贯彻落实党的十四届六中全会精神，在新形势下继续深化艺术表演团体体制改革，繁荣社会主义文艺事业，促进社会主义精神文明建设，特提出如下意见：

一
（1）我国的艺术表演团体是在党的路线、方针指引下，由艺术工作者组成的，从事艺术创作和表演活动，以精神产品为人民服务、为社会主义服务的，具有独立事业法人资格的文化团体，是繁荣社会主义文艺事业，推动社会主义精神文明建设的一支重要力量，担负着以优秀作品鼓舞
人的历史使命，对满足人民群众日益增长的精神文化需求，提高民族素质，促进经济发展和社会全面进步，具有不可替代的重要作用。
（2）我国艺术表演团体的管理体制和运行机制是在计划经济体制下逐步形成的，是当时政治、经济和文化建设的需要，曾经发挥过应有的作用。但是随着改革开放的不断深入，特别是党的十四大确定的建立社会主义市场经济体制的目标，使我国的社会主义物质文明和精神文明建设都
面临着新的形势和任务，在这种情况下，我国艺术表演团体原有的管理体制及其运行机制，愈来愈不适应经济体制变革的形势，不适应社会主义精神文明建设和艺术事业发展的要求，因此，必须解放思想、实事求是地对艺术表演团体体制进行相应的改革和调整。这是建立社会主义市场经济
体制、促进社会主义精神文明建设、繁荣社会主义文艺事业的必然趋势和迫切需要。党的十四大报告指出：“建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。”以江泽民同志为核心的党中央从社会主义精神文明建设的战
略高度出发，十分关心和重视艺术表演团体的体制改革，从党的十四大到十四届六中全会都提出了积极推进和深化文化体制改革的要求，明确指出改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路。
（3）党的十一届三中全会以来，全国各地积极推进艺术表演团体体制改革，并取得了一定进展，由单一的国家统包统管的办团模式，逐步向多种形式办团的格局转变。特别是党的十四大之后，全国各级各类艺术表演团体体制改革的步伐明显加大，在布局结构、领导体制、用人制度、
分配制度以及其它内部运行机制等一些关键问题上进行了积极探索和重点突破。但是，从总体上看，目前各地艺术表演团体体制改革的发展进程还不平衡，还不能适应形势发展的需要，一些深层次的矛盾和问题尚需解决。因此，必须全面贯彻党的十四届六中全会精神，抓住当前新的发展机
遇，继续深化艺术表演团体体制改革，不断促进社会主义文艺事业的繁荣和发展。
（4）今后一个时期，全国艺术表演团体体制改革总的指导思想和目标是：在以江泽民同志为核心的党中央领导下，以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，以增强艺术表演团体活力，解放艺术生产力，繁荣社会主义文艺事业为目的，坚持党的基本路线，坚持“为人民服务，为
社会主义服务”的方向和“百花齐放，百家争鸣”的方针，坚持把社会效益放在首位，力求实现社会效益和经济效益的最佳结合。紧紧围绕艺术生产这个中心，通过改革，逐步形成与建立社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义精神文明的要求相一致，与艺术自身发展规律相符合的
新型的艺术表演团体管理体制和运行机制；逐步形成国家保住重点、鼓励社会办团的发展格局，理顺新形势下国家与剧团、剧团与演职员之间的关系，从而有利于充分调动和发挥广大文艺工作者的积极性和创造性；有利于多出优秀作品，多出优秀人才，促进艺术生产的发展，满足人民群众
日益增长的文化生活的需要；有利于促进两个文明建设的协调发展和社会的全面进步。
（5）在继续深化艺术表演团体体制改革的过程中，各地要按照分类指导、分级负责的原则，根据本地实际，因地制宜，积极稳妥，勇于探索，讲求实效，以知难而进的奋斗精神，科学求实的工作方法，努力实现预期的改革目标。

二
（6）艺术表演团体的布局结构必须随着社会的不断发展进行相应的调整。在建立社会主义市场经济体制新形势下，进行艺术表演团体布局结构调整要从宏观的、全局的、发展的角度出发，走以内涵发展为主的道路，最终形成布局科学、结构合理、比例适当的发展格局。有利于为基层
服务，为广大人民群众服务；有利于优化资源配置，突出艺术特点，保证优势品种的发展；有利于吸收和融合多种艺术样式，丰富舞台表演形式。布局结构调整是一项十分艰巨复杂的系统工程，也是艺术表演团体改革一直面临的一个重点和难点，涉及矛盾因素多，政策性强，因此，不能以
单纯的行政手段来实现艺术表演团体布局结构的调整，而应该通过建立一种符合艺术自身发展规律的运行机制，进而利用机制的杠杆作用，同时辅以行政的、法规的、经济的等多种办法，最终实现布局结构调整的目标。
（7）近几年来，我国各地对于艺术表演团体的布局结构调整进行了积极的探索和实践，其中实行艺术表演团体的评估制度就是一个有效的办法。实行评估制度就是对反映艺术表演团体运行状况的主要指标进行科学的量化的综合考评，以最终达到区别情况，分类指导，保护重点，鼓励
竞争，不断提高艺术表演团体综合水平的评估目的。制订评估标准，既要坚持质量原则，又要注意可比因素。开展评估工作，既要加强统一指导，又要实行分级负责，各省、自治区、直辖市文化厅（局）要在文化部的指导下制订本地艺术表演团体的评估标准和办法，并组织实施。
（8）进行艺术表演团体评估要充分考虑以下几个基本因素：一是发展社会主义文艺事业所必须具备的科学合理的布局结构的需要，其中特别要注意那些具有代表性的和具有历史保留价值的艺术表演团体；二是被确认为重点的剧团是否通过改革初步建立起与社会主义市场经济体制相适
应，与社会主义精神文明建设的要求相一致，与艺术自身发展规律相符合的管理体制和运行机制；三是鉴于目前艺术表演团体建设与发展过程中的不平衡现象是多种因素造成的，所以衡量艺术实力不能只看眼前，还应从历史的沿革和未来的发展的结合上去衡量其综合艺术水平和潜在的艺术
素质；四是确定重点剧团应当充分考虑财政因素，要和国家目前实行分税制的财政管理体制相衔接。各地应从实际出发，实事求是地确定重点艺术表演团体的数量。在实施过程中，要积极稳妥，先行试点，取得经验，逐步推开。艺术表演团体评估一般应五年进行一次。通过评估确定的省级
重点艺术表演团体须报文化部备案。
（9）各级文化主管部门对确定的重点艺术表演团体要有专门的管理办法，提供相应的条件。在领导干部的选拔任用方式上，重点艺术表演团体的行政领导干部一般由上级主管部门按照干部管理权限和考核程序，实行委任制，也可按规定程序聘用。党的负责人的选任按党章及有关规定
办理。重点艺术表演团体领导班子要实行任期目标责任制，上岗前要与上级主管部门签订《任期目标责任书》，明确其责任和义务，并接受各级政府文化主管部门的领导和监督。对重点艺术表演团体应予以重点扶持，提高财政拨款在经费来源中的比例，同时，通过政策引导，促使其努力拓
宽演出市场，不断增强自我发展的能力。要努力建设和完善与艺术表演团体的艺术创作和演出相适应的演出排练场所及相关设施。
（10）在布局结构调整过程中，要特别重视对长年坚持为农村群众服务、为少年儿童服务和为少数民族地区服务的艺术表演团体的建设，对这些艺术表演团体，各级政府文化主管部门要适当增加演出补贴经费，以稳定基层专业艺术队伍，扶持基层艺术表演团体。其中特别要加强县级
艺术表演团体的建设，把办好县级艺术表演团体作为评选“全国文化先进县”的重要条件之一。

三
（11）艺术表演团体要根据艺术生产和业务工作的需要，进一步深化人事制度改革，加快建立、健全适应社会主义市场经济体制需要和艺术表演团体自身特点的人事管理制度。在定职责、定内设机构、定编制、定岗位和制定岗位规范的基础上全面实行考评聘用制，加强规范化管理，
保障单位和职工的合法权益，充分调动广大文艺工作者的积极性和创造性。
（12）聘用制是单位与职工通过签订聘用合同，以法律形式确定单位与个人的工作关系，明确双方责任、义务、权利的一种人事管理制度。艺术表演团体实行聘用制必须坚持德才兼备、任人唯贤，贯彻“单位自主用人、职工自主择业、政府依法监管”和“公开、平等、竞争、择优”
的原则，必须符合国家法律法规的有关规定。
（13）建立健全科学合理的考评制度。艺术表演团体聘用艺术专业人员，各级政府文化主管部门可成立艺术专业人员应聘资格考评委员会，结合本地的实际，制订考评办法和考评大纲，按照艺术专业门类分别对相关专业人员进行集中统一的考评，确定参考人员的应聘资格，再由各院
团对取得应聘资格的人员进行岗位考核，实行资格考试和岗位考核相结合，双向选择，聘用上岗。也可以采取其它方式进行考评。已经全面实行聘用制的地方或单位，要认真总结经验，进一步搞好这项工作。
（14）艺术表演团体根据艺术生产和岗位需要，并征得上一级政府文化主管部门同意，可以打破单位、部门、地域、身份界限，面向社会公开聘用演职员。聘用合同一经签订，即具有法律约束力。聘用合同应当具备以下条款：合同期限；工作内容；劳动保护和工作条件；工作报酬；
保险福利待遇；聘用合同变更、解除、终止的条件；工作纪律；违反聘用合同的责任等。聘用合同文本，由各级政府文化主管部门统一制定。各院团应依据聘用合同加强对受聘人员聘用期间的管理，健全考核制度，做好考核工作，并将考核结果作为续聘、解聘、晋升、增资的依据。各级政
府文化主管部门对艺术表演团体推行聘用制负有指导、协调、监督的职责；有权监督、检查所属艺术表演团体聘用合同的内容及合同执行情况，有权对违反国家有关人事政策、法规的行为予以纠正，并对有关责任者作出处理。
（15）要贯彻按劳分配原则，本着在什么岗位、从事什么工作、享受什么待遇的精神，根据国家规定的工资制度和工资标准，确定受聘人员的工资，并按所在岗位职务、工作责任大小和岗位目标任务完成情况，确定活的工资部分的分配标准，合理拉开档次。受聘人员应按国家法律、
法规的规定，参加养老、失业、医疗等社会保险。
（16）要进一步疏通人员进出渠道，妥善安置分流人员。在目前各项社会保障制度尚不健全的情况下，各地应在当地党委、政府领导和相关部门的支持下，因地制宜，采取多种形式多渠道进行人员分流。要根据国家的有关政策，对离退休人员实行经费单列。有条件的地方，可成立“
文化艺术人才中心”和“离退休人员服务中心”。实行内部待业保障制度、转业转岗制度、辞职辞退制度和提前离退休制度等。要鼓励分流人员自谋职业，并对待业人员进行再就业培训，为他们再就业提供帮助。
（17）在全国实行考评聘用制中必然会出现人才流动，要对此进行规范管理，既要允许人才合理有序地流动，又要有必要的调控手段。在现阶段，原则上应当放开省区范围内的人才流动，对跨省区的人才流动需经本地（自治区、直辖市）文化厅（局）审批，具体审批办法由各省文化
厅（局）制订。要制订优惠政策，引导、鼓励艺术人才向老、少、边、穷地区流动，以促进这些地区文化艺术事业的发展。凡在聘用期间擅自离岗的，全国各艺术表演团体一律不准聘用。各地都应在实践中积极探索，通过健全制度，完善机制，加强管理，深化改革，使人才流动逐步规范化
、科学化。人才流动可采取单位协商、调剂余缺的方式，也可采取有偿调转等方式。人才流动应有利于人才资源的充分开发和合理配置，有利于充分调动文艺工作者的积极性，充分发挥其聪明才智，有利于人才的培养、管理和使用，有利于全国文艺事业的协调发展。

四
（18）党的十四届六中全会《决议》指出：“建设社会主义精神文明要有物质保障。没有必要的物质保障，精神文明建设的许多任务就难以落实。”艺术表演团体作为建设社会主义精神文明的重要力量，也必须有相应的物质保障，才能充分发挥其应有的作用。因此，建立长期稳定的
经费来源渠道也是艺术表演团体体制改革的重要内容。解决这个问题的根本办法就是要按照十四届六中全会《决议》所指出的：“要适应社会主义市场经济体制的要求，建立规范有效的筹资机制，逐渐形成对精神文明建设多渠道投入的体制。”
（19）各级政府文化主管部门要按照党的十四届六中全会的要求，认真落实国务院《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》等一系列有关的方针政策，在各级党委和政府的领导下，积极协同有关部门，进一步落实和完善文化经济政策。建立长期稳定的经费来源渠道，一要加大政
府对艺术表演团体的投入，二要拓宽社会筹资渠道，三要以演出为主，提高自身创收能力。
（20）按照党的十四届六中全会关于对代表国家水平的艺术表演团体和有代表性的地方、民族特色艺术表演团体重点扶持的精神，建立相应的经费投入机制。各级政府文化主管部门对重点艺术表演团体的经费投入要有大幅度的增长，其中特别要保证演职员的全额工资和建立重点剧（
节）目创作演出专项资金；对于其它艺术表演团体的经费投入也要在保证现有数额的基础上适当增加；对老、少、边、穷地区的艺术表演团体，在财政拨款的基数、艺术生产的投入和演出补贴等方面，地方财政要给予特殊的优惠政策。
（21）改变投入方式，努力提高经费使用效益。要本着改革的精神，坚持贡献与利益一致的原则，逐步使静态投入转为动态投入，使生产前不可控的投入转为生产过程中的可控的投入，可采取“演出补贴”、“以奖代拨”等多种方式，不断增加财政拨款中的激励因素，充分发挥政府
投入的引导、调控和杠杆作用，在投入方向、投入方式、投入结构、投入环节上大幅度地提高财政扶持的投资效益。
（22）认真贯彻落实国发〔1996〕37号文件中关于社会捐赠的优惠政策，广泛争取社会各方面力量对艺术表演团体的多形式、多渠道的财力支持。可通过与社会各方面合作、合资、合营等形式联合办团，同时，也可广泛吸纳社会资金，设立专项艺术活动基金。对于各种形式的
社会捐赠资金要纳入预算，严格管理，明确用途，发挥效益。
（23）要充分发挥艺术表演团体的主观能动性，努力完善自身的造血功能，提高自我生存、自我发展的能力。一方面要在演出经营上把社会效益和经济效益有机地结合起来考虑，充分发挥市场机制的积极作用，以导向正确、艺术精湛、喜闻乐见、雅俗共赏的优秀作品，在满足人民群
众日益增长的文化需求的同时，努力增加演出收入，这应该成为艺术表演团体的主要收入来源；另一方面要充分发挥艺术表演团体的行业优势和资源优势，适度开展“以文补文，多业助文”的经营活动，努力转变过去那种经营重复、管理粗放、自发封闭的分散式经营格局，通过文化主管部
门的宏观调控，在各经营实体独立核算、自负盈亏的基础上，充分发挥整体合力的优势，逐步发展文化企业的集团联营，从而逐步实现规模效益，为艺术表演团体的建设和发展提供更多的经费保障。在文化艺术的经营活动中，特别要重视开发、利用文化系统人才、创作等知识产权资源的优
势，通过依法开发资源，保护知识产权，取得经济效益。

五
（24）进一步加强和改善党的领导，是继续深化艺术表演团体体制改革，使各项改革沿着正确方向积极推进的重要保证。艺术表演团体无论是实行哪种领导体制，都要建立起具有强大凝聚力的党的领导班子，充分发挥党组织的政治核心作用和政治领导作用，保证党和国家的方针、政
策、法律、法规的贯彻执行。凡是关系到院团改革与建设的重大问题，党组织要认真进行讨论，做出决定或提出建议。要支持院团长（法人代表）依法行使职权，对院团长提出的中层干部人选，要进行考察，讨论通过后，由院团长任命。艺术表演团体的各项改革措施必须有利于加强党的领
导，加强党员队伍的建设。要针对在改革中机构调整和人员建制变动的情况，及时补选、调整和改选基层党组织。对担任党支部委员以上的人员，未经上级党组织同意不得解聘。
（25）党的十四届六中全会决议指出：“建设物质文明关键在党，建设精神文明关键也在党。各级党委必须始终坚持两手抓，两手都要硬，把两个文明作为统一的奋斗目标，一起部署，一起落实，一起检查。”各级党委、政府要关心和支持艺术表演团体的改革，将此作为本地精神文
明建设的一件大事，列入工作的重要议事日程，予以高度重视，并采取切实措施，积极协调计划、财政、人事、工商、税务等有关部门，共同解决艺术表演团体体制改革中面临的困难和问题。
（26）在改革中要做好深入细致的思想政治工作。思想政治工作是我们党的优良传统和政治优势，也是做好艺术表演团体体制改革工作的基本保证。党员领导干部以身作则的表率作用，是最直接最有说服力的思想政治工作。在改革的全过程中，必须教育党员领导干部要讲学习，讲政
治，讲正气。上级党组织要对党员领导干部进行改革前的培训、改革中的监督和改革后的考核。要通过改革的实践，教育广大党员和群众树立高度的主人翁责任感，正确处理国家利益和个人利益的关系，全局利益和局部利益的关系，尤其要做好未聘人员的思想工作，要尊重他们，给他们以
信心和力量。
（27）在改革中要坚持群众路线，把广大群众团结在党组织周围，集思广益，群策群力，提高他们参与改革的自觉性和积极性。要充分发挥工、青、妇组织联系群众、联系青年的桥梁和助手作用。要团结和发动各级各类艺术表演团体中的民主党派人士、无党派人士和党外艺术家献计
献策，关心改革，倾听他们的意见，发挥他们的作用。
（28）要按照党的十四届六中全会关于“政治强、业务精、作风正”的要求，采取有效措施，加强对艺术表演团体演职员的思想道德建设和艺德教育，提高他们的思想修养和艺术素质，建立艺术职业道德规范，在各项管理制度中融入职业道德准则，形成良好的约束机制。



1997年4月3日
完善我国破产法律制度的若干问题

福建协胜律师事务所 王新平

1986年12月问世的我国现行破产法--《中华人民共和国企业破产法（试行）》(以下简称《破产法》)，结束了新中国缺乏破产法传统的历史，成为新中国破产法发展历史的起点。这部《破产法》适用于国有企业的破产行为。1991年4月通过了修订的《中华人民共和国民事诉讼法法》，第十九章专门规定了“企业法人破产还债程序”。该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。这些破产法律规范虽然对建立优胜劣汰的市场竞争机制和促进我国经济改革发挥过巨大的推进作用，但是在制定《破产法》时，我国仍处于“有计划的商品经济时代”，对破产法原理的认识过于简单、直观，相关规定也过于原则和粗糙，需要具体的没有具体化，应该规定又没有相应的条文调整，存在很多的立法缺陷。尽管最高人民法院曾针对审理破产案件的具体问题多次制定过司法解释，但毕竟由于《破产法》存在先天不良。因而，这些破产法律规范随着时间的推移，特别是随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，我国市场经济体制框架的建立，已难以适应现实经济生活的需要，其局限性日益暴露出来。为此，笔者将就现行破产法律规范存在的缺陷和如何完善我国破产法律制度进行探讨。
一、我国现行破产法律规范存在的缺陷　
(一)《破产法》适用范围的局限性。
我国现行的《破产法》只适用于全民所有制企业（即国有企业），对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷。为此，我国在1991年修改《民事诉讼法》时，增加了一章“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人破产，但这造成破产立法的支离破碎和不统一。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护。因而，有必要尽早制定一部适用于所有市场经济主体的破产法。
(二)《破产法》的条文过于简单，破产界限模糊，难于操作。
现行破产法律规范具体条文的内容比较模糊、简单，术语的使用也不够严谨。关于破产原因的规定，《破产法》第三第规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。” 据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种！此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢？并没有一个量化的标准，难以把握，实践中难以操作。
(三)破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。
由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第九条第二款规定：债权人“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”。许多国家的破产法中均规定有债权申报期限，但逾期未申报并不视为放弃权利，只要未超过诉讼时效且在破产分配完毕之前补报的仍应给予清偿，只是该债权人就已进行的破产程序与事项无权再提出异议，须自行承担对其债权的调查确认费用，且只能参加补充申报时尚未分配财产的清偿。我国规定具有逾期失去效力的债权申报期限，是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。又如本应由政府承担的对破产企业职工的安置费用，完全转嫁给债权人承担。根据国务院的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下称二《通知》）中的规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付（不管土地使用权是出让取得还是划拨取得）。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。二《通知》的上述规定，与我国《担保法》关于抵押的规定完全相违背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律，存在立法越权、与现行立法冲突的问题。而宣告抵押制度对国有破产企业无效，将使债权人在经济活动中几乎没有任何可靠的办法可以保障其债权的安全。上述规定完全漠视了债权人的正当权益，在某些方面甚至增加了清偿的不公平，因其指导思想本不是为解决债的公平清偿，它只是要通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价手段，完全不符合市场经济的运行规律。此外，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却规定的过于简单，其他如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。
(四)由债权人会议审查确认债权是不当的。
根据《破产法》第十五条规定，审查确认债权是债权人会议的职权，而确认债权的有无、性质及数额，是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判，只有国家的审判机构--人民法院才有权依法定程序作出，债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构，根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判，该规定是对当事人民事权利的不负责任和轻率侵害。而且，由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认，而债权人要进行表决，又以其债权事先已得到确认为前提，两项必不可少的前提相互冲突，债权确认难以进行。
(五)在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。
1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。可是，债务人的破产申请权受到严格限制。《破产法》第八条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。国发［1994］59号文指出，试点城市实施企业破产，必须首先安置好破产企业职工。如从反面解释，没有安置好破产企业职工的，就不能实施破产。又据国发［1997］10号文补充通知的精神，未列入兼并破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。否则，人民法院将依法发［1997］2号文认为不符合受理条件而不予受理。这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。
2、破产整顿。《破产法》第十七 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第二十条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。
3、清算组的组成。《破产法》第二十四条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。根据《公司法》第一百一十七条的规定， 有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。值得注意的是，法发［1997］2号文指出：清算组的成员要有代表性， 由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委、财政、土地管理部门、国有资产管理部门、中国人民银行或其分（支）行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。清算组的上述组成方式必然出现下列缺陷：(1)工作效率低下。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算期限一般较长，由主管部门、政府部门人员兼职参加清算组，不仅清算时间很难保证，而且由于参加人员不一定具有破产专业知识，严重影响了清算工作的进度与质量。(2)本位思想难免。破产企业和主管部门、政府部门在人、财、物上往往存在一定联系，不少主管部门就是破产企业的债权人，有可能为破产财产在清理过程中的人为流失制造机会，如以拍卖为名，将破产财产低价处理转移给下属其他企业或关系户等。凡此种种，无不体现迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。
4、破产责任。《破产法》第四十二条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。
此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影。如，关于破产界限的规定中公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产；关于和解与整顿的规定中，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门；债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序。
可见，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立是相违背的，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。
二、完善我国破产法律制度的若干问题
鉴于现行企业破产法律规范存在上述缺陷，已不能适应社会主义市场经济发展的形势。为此，笔者认为有必要对以下若干问题进行完善：
(一)建立统一完善的破产法典，破产规范应该具体化，增强可操作性。
增强破产法的可操作性不光是一个法律技术问题，它也是撇除目前破产法领域较多法外因素的一个有效手段。我国目前立法条款较强的原则性和模糊性就是破产实践欠缺可操作性的根本原因，由于破产程序环节多、内容多、涉及面较宽，因而，立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计出相应的条文予以调整，能够具体的应尽可能作出具体的规定。
(二)扩大破产法的适用范围，承认自然人有破产能力。理由是：（１）破产程序实质上是债务人不能偿还到期债务情况下实施的强制偿还程序，其目的是保障所有债权人得到公平受偿，作为债务人的自然人与企业应一视同仁；（２）破产制度的清算、和解程序可使债务人摆脱或减轻债务负担，能给诚实而不幸的债务人一个重新开始、参与市场竞争的机会，把自然人破产排除在外，将使其难以摆脱困境；（３）如果把自然人排除在外，则许多不具法人资格的企业如合伙企业、个体工商户无法实施破产；（４）目前世界各国大都采用了一般破产主义。中国目前自然人破产的条件缺陷应在实践中逐步完善，而不应等待万事俱备后才实施。
(三) 明确国有企业的破产财产范围。其一，国有企业的土地使用权应否列入破产财产？如果是国家有偿出让的，可列入破产财产；如是国家无偿划拨的，还应具体情况具体处理：划拨取得土地使用权已作为破产企业注册资金的，政府就应将收回土地使用权而减少的注册资金部分给予补足，补足的注册资金部分应列入破产财产；对于破产企业取得划拨土地使用权时已经支付了安置补偿费等征地费用的，政府应给破产企业相应的补偿，这些补偿就应列入破产财产；其他情形无偿取得土地使用权的，则不应列入破产财产，而应由国家依取回权取回。其二，企业兴办的社会公益事业和福利设施是否应列为破产财产？企业兴办的公益事业和福利设施不应列为破产财产，如果列为破产财产，则会大大减少其价值，也不利于社会稳定。其三，职工集资款应如何处理？如属借贷性质，应按债权债务关系处理；如属投资行为，也应按破产债权对待；对企业强行集资的，以无效行为处理。
(四)建立破产管理人和检查人制度。我国现行的清算组是沿袭了传统的企业清算的名称，且清算组的组成是法院指定的有关行政和专业人员，缺乏监督体制，故应像美国等国家一样建立债权人的代表机构，这一机构在美国称为破产信托人或破产受托人。结合我国的大陆法特征，可采用破产管理人这一名称，并针对破产管理人的运作设立专门的代表债权人会议的监察机构——检查人以确保破产管理人正确行使职权，维护债权人利益。
(五)设立企业重整制度。我国破产法虽设有企业整顿程序，但它依附于和解而存在，不是企业重整程序，且仅适用于国有企业。现代社会交易日益发达，企业间联系日益紧密，许多大型企业破产对社会影响巨大，为避免破产清算的负面影响，应设立积极的拯救制度——重整制度，以减轻社会整体对企业破产所承担的震荡。
(六)进一步明确清偿顺序。《破产法》规定破产财产优先拨付破产费用后，按照三个顺序来清偿。从清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护企业职工的利益。问题在于有财产担保的债权人，可不受该顺序的限制，而就其担保财产优先受偿，这就使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显然不利于保护社会主义劳动者的合法权益。众所周知，职工是企业的主人，同时又是劳动者。企业破产意味着职工失业，失业则意味着其生存发生危机。企业破产受害最深者便是职工。因此，《破产法》应规定职工工资和劳动保障费用最为优先的清偿顺序，以最大限度避免破产的消极因素及其负面效应
(七)借鉴国外有关规定，完善我国破产犯罪的制度。
第一，建立完整的破产犯罪的罪名体系。
所谓破产犯罪就是债务人及破产关系人自产生破产原因之时起，以非法诈欺等手段，损害债权人的合法权益，破坏和解或破产程序的公平进行，情节严重，构成犯罪的行为。借鉴国外的相关规定，笔者认为应设立以下几种破产犯罪，即：欺诈破产罪、第三人的诈骗破产罪、诈欺和解罪、过失破产罪(又称懈怠或过怠破产罪)、破产贿赂罪、违反破产义务罪和渎职破产罪。
第二，关于破产主体。
《破产法》第四十一条和四十二条所规定的破产犯罪主体，仅限于破产企业的法定代表人和上级主管部门领导及其他责任人。而《公司法》和现行刑法所规定的犯罪主体也只限于公司、企业中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。但实际上，债权人、第三人均可能实施破产犯罪。所以犯罪主体范围一定要增加。具体可分几类：一是破产人；二是具有职务便利的破产管理人、监察委员等；三是妨碍破产程序公正进行的债权人、第三人。
第三，关于刑罚设置。
对破产犯罪的刑罚设置，除了应重视刑罚对破产犯罪的打击和惩罚功能外，还应考虑刑罚对破产犯罪的预防功能，因此，笔者认为在刑罚设置的思路上，应从实际效果出发，建立我国破产犯罪的立法模式：1.禁止适用死刑，恰当适用人身刑；2.限制使用罚金刑；3.增设并严格适用资格刑。因为，破产犯罪作为暴力犯罪，其社会恶性与杀人、抢劫等暴力犯罪具有较大区别，并且从世界各国的立法趋势看，对经济犯罪一般不适用死刑，所以我国对破产犯罪不宜适用死刑，只能适用无期徒刑以下刑罚；其次，由于破产犯罪本身的特殊性，所以除破产贿赂罪应处以罚金刑和自由刑为主的刑罚结构外，其他皆不宜适用罚金刑。因为，对破产犯罪主体适用罚金刑，实际上把全部责任转移到债权人身上，更不利于破产清偿程序的顺利进行；再次，在市场经济社会，采取资格刑、剥夺破产犯罪主体从事特定职业的权利，担任特定职务的权利；其严厉程序有时大于任何刑种。
第四，关于破产犯罪的立法体制。
笔者认为，在当前刑法典刚修订不久，破产法正在草拟中的情况下，应当先单独制定关于惩治破产犯罪的规定，同破产法一起审议通过，待条件成熟后，再及时将关于破产犯罪的规定移置于刑法典中，因为这既符合我国的立法惯例，又保持了刑法典与破产法的稳定和完整。
(八)应当重构合理的债权审查确认程序。
为保证破产案件的审理顺利进行，应当修改现行破产立法关于债权确认问题的规定。纵观世界各国破产立法有关债权审查确认的规定，尽管因国情、历史沿革等不同，在一些具体问题上有所差异，但基本原则是相同的。第一、审查债权之权。多数国家规定由法院或破产管理人(即我国之清算组)指定债权调查期限，并主持由债权人、破产人、破产管理人参加的债权调查活动。债权调查可在第一次债权人会议之前进行，也可与债权人会议合并进行。也有个别国家将债权审查列为债权人会议职权的，如比利时，但确认之权决不在债权人会议。第二、确认债权之权。最关键的确认债权之权，各国无一不将其规定为法院的职权，包括将债权审查列为债权人会议职权的国家。确认债权的方式是通过债权确认诉讼，其程序除管辖外与普通诉讼相同，未见有法院通过裁定便确认债权实体问题的做法。但对一些不涉及实体权利的问题，可由法院裁定解决，如对是否享有表决权及代表债权额的确认等。日本破产法第一百八十二条第二款规定，对未确定的债权、附停止条件的债权、将来请求权或依行使别除权不能受偿之债权额，破产管理人或破产债权人有异议时，由法院裁定是否允许其行使表决权及根据何种债权额行使表决权。这里仅限表决权问题，若是对实体债权包括其数额的确认，仍是通过确认诉讼。值得注意的是，我国台湾地区破产法第一百二十五条规定：“对于破产债权之加入或其数额有异议者，应于第一次债权人会议终结前提出之，但其异议之原因知悉在后者，不在此限。前项争议，由法院裁定之。”对此若从字面上理解，似乎破产债权争议是由法院裁定解决，但这并非立法之本意。为此，台湾的司法解释(1967年台抗字第58号裁定)中明确指出，在这里法院的裁定并无实体效力，仅解决破产程序的参加与表决权问题，当事人对债权实体上有争议者应诉讼解决。第三，债权确认程序。通常，经调查后仍存在异议之债权，可由法院裁定该异议是否成立，该裁定无实体效力。法院裁定异议不成立时，债权列入债权表，异议人可以该债权人为被告提起债权确认诉讼；法院裁定异议成立时，债权不列入债权表，该债权人可以异议人为被告提起债权确认诉讼。破产人提出异议之债权，如属原已涉讼并因破产程序而中止者，应由破产管理人承受该诉讼继续进行。对承受之诉讼通常应由案件原受理法院管辖，而新提起的债权确认诉讼通常则由受理破产案件的法院管辖，依普通民事诉讼程序进行。在破产分配时，因异议涉讼未终结的债权，无论其是否列入债权表内，均应暂按争议额予以分配，但分配额应予以提存，待债权经判决确定之后再依情况处理。我国可借鉴上述原则修改破产立法，重构合理的债权审查确认程序。
( 九)加快与破产相配套的法律法规与制度建设。
破产程序的正常运作需要具备必要的条件，需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善，塑造真正意义上的市场经济竞争主体和法人实体，在市场经济“优胜劣汰”的竞争机制下获得发展，为破产法的运作创造前提条件。
第一，制定专门的《企业重整法》。
企业重整，也称公司整理或更生，指具有一定规模的公司企业出现破产原因或有破产原因出现的危险时，为防止企业破产，由利害关系人申请，在法院的干预下对该公司企业实施强制治理，使其复兴的法律制度。在国外，也称为破产保护制度，它首创于英国，后传至美国、日本等其它国家，逐渐成为西方资本主义国家继和解制度之后防止大企业破产的强有力的法律制度。建立企业重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的破产制度进行改革。”事实证明， 建立企业重整制度，拯救困境企业，是当代破产法改革和发展的大势所趋。这一趋势已经得到国际社会的普遍重视。我国破产法草案列专章对“企业重整”进行规定，这虽较现行企业破产法前进了一步，但严格说来，由于企业重整属破产诉前程序，把它规定在破产中势必导致“剪不断、理还乱”的后果。此外，企业重整的决策与程序是极其复杂的，国有企业与非国有企业的重整无疑将存在重大差别。加之我国目前国有企业数量庞大，同时又面临着非常复杂的历史遗留问题，因此其重整不能与市场经济体制下的企业重整“一刀切”。建立重整制度，制定“企业重整法”，拯救困境企业于危难之际，无论在理论上还是实践中，都是必要和可行的。
第二，制定我国的《社会保障法》。
我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，吸收借鉴外国先进经验，尽快制定出符合我国国情的《社会保障法》，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障，以保持社会在有序运行中的稳定。
总之，新的破产法典在力求范围准确、体系完整的同时，还要追求在程序上的合理、细致。因为破产程序法从一定意义上讲比破产实体法的社会影响还要大，更需要讲究其合理性与公正性。我国目前在程序法方面只有一般性的规定是远远不够的，我们应学习和引进国外的有效做法，对破产宣告程序、破产财产处理程序、债务人债务处理程序、清算人及清算程序、中止破产程序、罚则等都要有具体的细则化的规定。

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